美國SEC主席闡述加密資產監管新方向

我很榮幸能夠在今天的代幣化圓桌會議上向各位尊貴的來賓分享觀點。

當下討論的主題格外重要，因爲我們正目睹證券從傳統(又稱"鏈下")數據庫向基於區塊鏈(又稱"鏈上")的分布式帳本系統加速遷移的過程。

證券從鏈下向鏈上系統的轉變，可比作幾十年前音頻記錄從黑膠唱片到磁帶再到數字格式的演變。音頻被編碼爲數字文件後，變得易於傳輸、修改和存儲，這爲音樂產業帶來了巨大創新。音頻突破了靜態、固定格式的限制，能夠在各種設備和應用間實現兼容與互操作。它可以被合成、分解和編程，創造全新產品。這也推動了新型硬件設備和流媒體商業模式的發展，極大地造福消費者和整個美國經濟。

正如數字化徹底重塑了音樂產業，鏈上證券的出現有可能從根本上改變證券市場的各個方面，因爲它開創了證券發行、交易、持有和使用的全新方式。例如，鏈上證券可以通過智能合約定期、透明地向股東分配股息。代幣化還能將流動性較低的資產轉化爲流動性投資機會，從而促進資本形成。區塊鏈技術可能爲證券帶來廣泛的創新應用場景，催生出現行監管規則尚未涵蓋的新型市場活動。

爲了實現將美國打造成"全球加密中心"的願景，美國證券交易委員會必須跟上創新步伐，考慮是否需要調整監管框架以適應鏈上證券和其他加密資產。爲鏈下證券設計的規則可能與鏈上資產不兼容或顯得多餘，這會阻礙區塊鏈技術的發展。

作爲美國SEC主席，我的一項重要任務是爲加密資產市場制定合理的監管框架，爲加密資產的發行、托管和交易建立明確規則，同時堅決打擊違法行爲。明確的規則對保護投資者免受欺詐至關重要，特別是幫助他們識別非法騙局。

美國SEC正迎來全新篇章。政策制定將不再依靠臨時執法行動，而是利用現有的規則制定、解釋和豁免權，爲市場參與者設立切實可行的標準。執法方式將回歸國會初衷，即監管違反這些既定義務的行爲，尤其是欺詐和市場操縱行爲。

這項工作需要SEC內多個部門的協調配合，因此我很欣慰看到委員們合作成立了加密貨幣特別工作組。長期以來，SEC一直受到政策制定各自爲政的困擾。這個特別工作組展示了各政策部門如何協同工作，爲公衆提供他們長期需要的監管清晰度和確定性。

現在，我將聚焦加密資產政策的三個重點領域——發行、托管和交易。

發行

首先，我希望爲屬於證券或受投資合同約束的加密資產的發行制定清晰合理的指導方針。目前僅有四家加密資產發行機構完成了註冊發行和根據A條例進行的發行。發行機構大多避開此類發行，部分原因是難以滿足相關披露要求。如果發行機構意圖發行的不是普通證券(如股票、債券或票據)，他們很難確定其加密資產是否構成"證券"或受投資合約約束。

過去幾年，SEC最初採取了"鴕鳥策略"——或許是期望加密貨幣會自行消失。隨後又轉變爲"先執法後提問"的監管策略。雖然SEC聲稱願意與潛在註冊者溝通，但這種表態往往具有誤導性，因爲SEC並未針對這項新技術對註冊表格做出必要的調整。例如，S-1表格仍要求提供高管薪酬和收益用途的詳細信息，而這些對加密資產投資決策可能並不重要。盡管SEC此前曾針對資產支持證券和房地產投資信托基金調整過表格，但面對近年來投資者對加密資產日益濃厚的興趣，卻未作出相應調整。我們不能用"方枘圓鑿"的方式來推動創新。

我致力於推動制定新的指導方針。SEC工作人員最近發布了關於某些註冊和發行披露義務的聲明，並澄清了某些發行和加密資產不涉及聯邦證券法。我期望工作人員繼續針對其他類型的發行和資產作出澄清。然而，現有的註冊豁免和安全港可能並不完全適合某些類型的加密資產發行。我認爲這些聲明只是暫時措施——SEC的實質行動才是關鍵。同時，我已要求工作人員考慮是否需要額外的指導、註冊豁免和安全港，爲在美國發行加密資產開闢清晰路徑。依據證券法，SEC擁有廣泛的自由裁量權來適應加密行業的需求，我計劃充分利用這一權限。

托管

其次，我支持爲註冊人提供更多自主權，讓他們自行決定如何托管加密資產。SEC工作人員最近撤銷了《員工會計公告第121號》，消除了一個阻礙加密資產托管服務發展的重大障礙。該公告本身就是一個嚴重錯誤，工作人員無權在未經正式規則制定程序的情況下採取如此廣泛的行動。這造成了不必要的混亂，影響範圍遠超SEC的管轄權限。然而，SEC可以做的遠不止廢除SAB 121號，還可以增強合法合規托管服務市場的競爭。

我們需要明確哪些類型的托管人符合《顧問法》和《投資公司法》規定的"合格托管人"資格，同時確定合理的例外情況，以適應加密資產市場的常見做法。許多顧問和基金可以採用技術更先進的自我托管解決方案。因此，托管規則可能需要更新，在特定情況下允許自我托管。

此外，我們可能需要廢除"特殊目的經紀交易商"框架，用更合理的制度取代。目前僅有兩家特殊目的經紀交易商在運營，這顯然是由於對這些實體施加了重大限制所致。經紀交易商從未被禁止擔任非證券型加密資產或加密資產證券的托管人，但SEC可能需要明確客戶保護和淨資本規則對此類活動的適用性。

交易

第三，我支持允許註冊者在平台上交易更多種類產品，並響應市場需求，開展此前被禁止的活動。例如，一些經紀交易商嘗試通過"超級應用"進入市場，提供證券、非證券及其他金融服務的一體化交易。聯邦證券法並未禁止擁有另類交易系統的註冊經紀交易商促進非證券交易，包括通過證券和非證券之間的"配對交易"。我已要求SEC工作人員協助設計現代化ATS監管制度，以更好地適應加密資產。此外，我還要求他們探討是否需要進一步的指導或規則制定，以促進加密資產在國家證券交易所上市和交易。

在SEC及其工作人員致力於制定全面的加密資產監管框架的同時，證券市場參與者不應被迫前往海外進行區塊鏈技術創新。我計劃探討對尋求推出可能與現行規則不兼容的新產品和服務的註冊人和非註冊人，是否適合給予有條件豁免。

我期待與政府和國會同事協調合作，將美國打造成全球最佳的加密資產市場參與地。