美国SEC主席阐述加密资产监管新方向

我很荣幸能够在今天的代币化圆桌会议上向各位尊贵的来宾分享观点。

当下讨论的主题格外重要，因为我们正目睹证券从传统(又称"链下")数据库向基于区块链(又称"链上")的分布式账本系统加速迁移的过程。

证券从链下向链上系统的转变，可比作几十年前音频记录从黑胶唱片到磁带再到数字格式的演变。音频被编码为数字文件后，变得易于传输、修改和存储，这为音乐产业带来了巨大创新。音频突破了静态、固定格式的限制，能够在各种设备和应用间实现兼容与互操作。它可以被合成、分解和编程，创造全新产品。这也推动了新型硬件设备和流媒体商业模式的发展，极大地造福消费者和整个美国经济。

正如数字化彻底重塑了音乐产业，链上证券的出现有可能从根本上改变证券市场的各个方面，因为它开创了证券发行、交易、持有和使用的全新方式。例如，链上证券可以通过智能合约定期、透明地向股东分配股息。代币化还能将流动性较低的资产转化为流动性投资机会，从而促进资本形成。区块链技术可能为证券带来广泛的创新应用场景，催生出现行监管规则尚未涵盖的新型市场活动。

为了实现将美国打造成"全球加密中心"的愿景，美国证券交易委员会必须跟上创新步伐，考虑是否需要调整监管框架以适应链上证券和其他加密资产。为链下证券设计的规则可能与链上资产不兼容或显得多余，这会阻碍区块链技术的发展。

作为美国SEC主席，我的一项重要任务是为加密资产市场制定合理的监管框架，为加密资产的发行、托管和交易建立明确规则，同时坚决打击违法行为。明确的规则对保护投资者免受欺诈至关重要，特别是帮助他们识别非法骗局。

美国SEC正迎来全新篇章。政策制定将不再依靠临时执法行动，而是利用现有的规则制定、解释和豁免权，为市场参与者设立切实可行的标准。执法方式将回归国会初衷，即监管违反这些既定义务的行为，尤其是欺诈和市场操纵行为。

这项工作需要SEC内多个部门的协调配合，因此我很欣慰看到委员们合作成立了加密货币特别工作组。长期以来，SEC一直受到政策制定各自为政的困扰。这个特别工作组展示了各政策部门如何协同工作，为公众提供他们长期需要的监管清晰度和确定性。

现在，我将聚焦加密资产政策的三个重点领域——发行、托管和交易。

发行

首先，我希望为属于证券或受投资合同约束的加密资产的发行制定清晰合理的指导方针。目前仅有四家加密资产发行机构完成了注册发行和根据A条例进行的发行。发行机构大多避开此类发行，部分原因是难以满足相关披露要求。如果发行机构意图发行的不是普通证券(如股票、债券或票据)，他们很难确定其加密资产是否构成"证券"或受投资合约约束。

过去几年，SEC最初采取了"鸵鸟策略"——或许是期望加密货币会自行消失。随后又转变为"先执法后提问"的监管策略。虽然SEC声称愿意与潜在注册者沟通，但这种表态往往具有误导性，因为SEC并未针对这项新技术对注册表格做出必要的调整。例如，S-1表格仍要求提供高管薪酬和收益用途的详细信息，而这些对加密资产投资决策可能并不重要。尽管SEC此前曾针对资产支持证券和房地产投资信托基金调整过表格，但面对近年来投资者对加密资产日益浓厚的兴趣，却未作出相应调整。我们不能用"方枘圆凿"的方式来推动创新。

我致力于推动制定新的指导方针。SEC工作人员最近发布了关于某些注册和发行披露义务的声明，并澄清了某些发行和加密资产不涉及联邦证券法。我期望工作人员继续针对其他类型的发行和资产作出澄清。然而，现有的注册豁免和安全港可能并不完全适合某些类型的加密资产发行。我认为这些声明只是暂时措施——SEC的实质行动才是关键。同时，我已要求工作人员考虑是否需要额外的指导、注册豁免和安全港，为在美国发行加密资产开辟清晰路径。依据证券法，SEC拥有广泛的自由裁量权来适应加密行业的需求，我计划充分利用这一权限。

托管

其次，我支持为注册人提供更多自主权，让他们自行决定如何托管加密资产。SEC工作人员最近撤销了《员工会计公告第121号》，消除了一个阻碍加密资产托管服务发展的重大障碍。该公告本身就是一个严重错误，工作人员无权在未经正式规则制定程序的情况下采取如此广泛的行动。这造成了不必要的混乱，影响范围远超SEC的管辖权限。然而，SEC可以做的远不止废除SAB 121号，还可以增强合法合规托管服务市场的竞争。

我们需要明确哪些类型的托管人符合《顾问法》和《投资公司法》规定的"合格托管人"资格，同时确定合理的例外情况，以适应加密资产市场的常见做法。许多顾问和基金可以采用技术更先进的自我托管解决方案。因此，托管规则可能需要更新，在特定情况下允许自我托管。

此外，我们可能需要废除"特殊目的经纪交易商"框架，用更合理的制度取代。目前仅有两家特殊目的经纪交易商在运营，这显然是由于对这些实体施加了重大限制所致。经纪交易商从未被禁止担任非证券型加密资产或加密资产证券的托管人，但SEC可能需要明确客户保护和净资本规则对此类活动的适用性。

交易

第三，我支持允许注册者在平台上交易更多种类产品，并响应市场需求，开展此前被禁止的活动。例如，一些经纪交易商尝试通过"超级应用"进入市场，提供证券、非证券及其他金融服务的一体化交易。联邦证券法并未禁止拥有另类交易系统的注册经纪交易商促进非证券交易，包括通过证券和非证券之间的"配对交易"。我已要求SEC工作人员协助设计现代化ATS监管制度，以更好地适应加密资产。此外，我还要求他们探讨是否需要进一步的指导或规则制定，以促进加密资产在国家证券交易所上市和交易。

在SEC及其工作人员致力于制定全面的加密资产监管框架的同时，证券市场参与者不应被迫前往海外进行区块链技术创新。我计划探讨对寻求推出可能与现行规则不兼容的新产品和服务的注册人和非注册人，是否适合给予有条件豁免。

我期待与政府和国会同事协调合作，将美国打造成全球最佳的加密资产市场参与地。